Qué son las mancomunidades?

Luego de la ilegal decisión del Congreso Nacional que permitió, en un acto demagógico, la creación de la provincia de Santa Elena, los alcaldes de Guayaquil y Playas anunciaron recientemente la conformación de una mancomunidad para el desarrollo de proyectos conjuntos entre los dos cantones. Sin embargo, ¿qué es una mancomunidad y cómo funciona? Trataré de explicarlo en estas líneas. Según el diccionario de la Real Academia Española de la lengua, una mancomunidad es una “Corporación o entidad legalmente constituida por agrupación de municipios o provincias”. En esta definición, la expresión corporación es utilizada como sinónimo de entidad; se trata, por tanto de un órgano distinto a las Municipalidades o Prefecturas, que nace precisamente de su asociación. Esta nueva entidad, ¿constituye parte del Estado? La respuesta la encontramos en el artículo 118 de la Constitución, según el cual “Son instituciones del Estado: 1. Los organismos y dependencias de las Funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial. 2. Los organismos electorales.3. Los organismos de control y regulación. 4. Las entidades que integran el régimen seccional autónomo. 5. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado. 6. Las personas jurídicas creadas por acto legislativo seccional para la prestación de servicios públicos. Estos organismos y entidades integran el sector público”.

Como se aprecia, el numeral 6 contempla la posibilidad de que los organismos seccionales, es decir, los municipios y provincias, puedan a través de actos legislativos, crear personas jurídicas para la prestación de servicios públicos. Los actos legislativos seccionales son las ordenanzas, tal como lo contemplan los artículos 63 de la Ley de Régimen Municipal: “La acción del concejo está dirigida al cumplimiento de los fines del municipio, para lo cual tiene los siguientes deberes y atribuciones generales: 1. Ejercer la facultad legislativa cantonal a través de ordenanzas”, y 29 de la Ley de Régimen Provincial:”Son atribuciones y deberes del Consejo Provincial: a) Dictar ordenanzas, acuerdos y resoluciones para la buena organización administrativa y económica de los servicios provinciales que le incumben y que se proponga realizar, así como los reglamentos necesarios para su funcionamiento interno”.

Las disposiciones anteriores guardan íntima relación con el artículo 119 de la Constitución que formalmente nos rige (en la práctica su violación en permanente), que dispone en su primera parte que “Las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios públicos no podrán ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitución y en la ley, y tendrán el deber de coordinar sus acciones para la consecución del bien común”.

Lo anterior nos conduce a la necesidad de encontrar cuáles son las disposiciones legales en virtud de las cuales los municipios pueden conformar mancomunidades, aparte, claro está del ya citado artículo 118.

Así, tenemos que la propia Constitución contempla en el artículo 229 que “Las provincias, cantones y parroquias se podrán asociar para su desarrollo económico y social y para el manejo de los recursos naturales”.

La asociación prevista puede efectuarse para el “desarrollo económico y social, así como para el manejo de recursos naturales, lo cual nos lleva a considerar que las actividades o emprendimientos que pueden realizarse son amplísimos.

Sin perjuicio de lo anterior, en el Ecuador está vigente la Ley del Distrito Metropolitano de Quito, cuyo artículo 28 señala que ” Las normas de esta Ley podrán ser aplicadas por los concejos municipales en lo que sea beneficioso para la mejor atención de las ciudades de más de un millón de habitantes, o de aquellas que, entre dos o más sumen por lo menos 250 mil habitantes, siempre que demuestren voluntad expresa para trabajar mancomunadamente en sus objetivos y un claro proyecto de integración para el desarrollo; previa la expedición de la correspondiente Ordenanza Municipal”. Esta ley señala en el artículo 25 que “El Régimen de Mancomunidad Urbana podrá aplicarse especialmente a los siguientes aspectos:1) Al planeamiento urbano y por consiguiente, a la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo urbano; 2) A la regulación del régimen del suelo y su uso, inclusive del de propiedad municipal;3) Al control y fomento del desarrollo urbano y por lo mismo, a todo lo relativo a lotizaciones, parcelaciones y cualquier otra forma de fraccionamiento; a la integración en lotes mayores; a la ejecución de cualquier tipo de edificaciones, vías o servicios; y al cambio de uso o destino de terrenos o edificaciones;4) A la prestación de servicios públicos; y, 5) En general, a todo lo relacionado con el aprovechamiento y uso del suelo, aún cuando no se encuentre dentro del límite urbano”.

Por su parte, el artículo 24 de esta misma ley, dispone que “Los convenios de mancomunidad urbana tendrán el mismo efecto jurídico de una ordenanza, tanto en el territorio distrital como en el del respectivo Municipio y serán aprobados y promulgados con el procedimiento y las formalidades propias de la ordenanza. Los recursos del respectivo Municipio y los del Distrito Metropolitano, así como los que provengan de la prestación del servicio o la ejecución de la obra, podrán combinarse y distribuirse en cualquier proporción y en la forma que más idónea resulte para la consecución del fin común”.

Estas disposiciones permiten una enorme posibilidad de desarrollo conjunto entre municipios, sin que sea necesario dictar una ordenanza para su conformación, sino que el convenio que se suscriba, mediante el cual se crea la mancomunidad, debe seguir el mismo procedimiento y las mismas formalidades previstas para la expedición de una ordenanza.

Sería estupendo que las sesiones de concejo que deberán realizarse para la creación de la mancomunidad, se realicen de forma conjunta, la una en Guayaquil y la otra en Playas.

¿Qué debe contener el convenio de mancomunidad? El artículo 23 de la Ley del Distrito Metropolitano de Quito, aplicable a la mancomunidad proyectada, establece que “Para todo lo relativo al ordenamiento urbano, la preservación del ecosistema y la prestación de servicios dentro del área de influencia del Distrito, el Distrito Metropolitano y los municipios circunvecinos podrán celebrar convenios de mancomunidad en los que se consideren normas para el establecimiento, financiación y gestión común de proyectos, programas o servicios”. Es decir, el convenio debe contener, en definitiva, las normas necesarias para la implementación de proyectos, la forma de financiarlos y la forma de gestionarlos. Una vez más se pone de manifiesto la gran flexibilidad que existe, lo cual es una ventaja enorme respecto de las rigurosas disposiciones generales que regulan el funcionamiento de los municipios y prefecturas. En cuanto a las formas de gestión, cabe la posibilidad de utilizar cualquiera de los mecanismos previstos en la Constitución, tales como concesiones, gestión directa, etc.

La posibilidad de crear mancomunidades no es reciente. De hecho, la Ordenanza Municipal mediante la cual se expidió el Plan Regulador de Desarrollo Urbano de Guayaquil, publicada en el Registro Oficial Nº 127 del 25 de julio del año 2000 dispuso en el artículo 145 parte final que “… a efecto de la ejecución de proyectos supramunicipales, se atenderá lo que las leyes establecen respecto de Consorcios y Mancomunidad de Municipios”.

Precisamente, la Ley de Régimen Municipal dispone en el artículo 179 que “En caso de que la prestación de un servicio público de los atribuidos por la Ley a las municipalidades abarque el territorio de varios cantones, éstas, con la autorización de los respectivos concejos, podrán firmar convenios o conformar empresas en mancomunidad en cuyo directorio intervendrán los respectivos alcaldes o sus representantes. El gerente será designado por el directorio de la empresa constituida en mancomunidad”.

Las disposiciones anteriores nos permiten llegar a varias conclusiones. Primero, que las mancomunidades constituyen en el derecho ecuatoriano personas jurídicas que nacen por voluntad de los gobiernos secciónales, exteriorizada a través de un convenio que debe seguir un procedimiento similar al previsto para la expedición de una ordenanza.

Segundo, que el objeto de las mancomunidades es amplísimo y que puede abarcar, en general, cualquier proceso de desarrollo social, económico y ambiental.

Tercero, que la organización, financiamiento y gestión de una mancomunidad puede establecerse de manera flexible, en función de los acuerdos que las partes logren.

Finalmente, ante el proceso de desmembración de la provincia del Guayas y ante el afán de centralizar las instituciones locales, la conformación de mancomunidades puede ser una magnífica vía para cohesionar firmemente a la provincia del Guayas con sus cantones y a éstos entre sí y lograr, de ese modo, enfrentar los ataques que sobre la provincia se vierten no con armas ni con violencia, sino con obras y bienestar.

Autor: Joffre Campaña Mora

Articulo tomado de cre satelital

One thought on “Qué son las mancomunidades?

  1. Mancomunidad…. es lo que siempre debe funcionar en sociedades desiguales como la nuestra. Lástima que acá solo se la nombre cuando se ven apremiados, habrá que ver que sucede en la práctica con esta iniciativa de Guayas.

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